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【盤點(diǎn)】中國光伏激勵及補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)
日期: 2015-12-08
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來源:中國電力網(wǎng)

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  從1978年改革開放開始,30多年來中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,1986年中國GDP首次突破1萬億人民幣,達(dá)到10309億元(合2986億美元),到2014年達(dá)到636463億人民幣(合103611億美元)。中國2010年超過日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶來了對能源的巨大需求。

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  1980年全球發(fā)電總量3006億千瓦時(shí),2014年達(dá)到54638億千瓦時(shí),增長了17倍。中國傳統(tǒng)能源發(fā)電仍占主要份額,近70%的能源來自煤炭火力發(fā)電。化石燃料的大量使用導(dǎo)致中國成為全球碳排放量最大的國家。據(jù)國際能源署(IEA)的數(shù)據(jù),2014年中國碳排放占據(jù)全球總碳排放量的29%。

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  從上世紀(jì)末開始,發(fā)展可再生能源受到中國政府重視,確立了“積極發(fā)展可再生能源,改善能源結(jié)構(gòu)”的方針。2005年2月中國頒布《可再生能源法》,為可再生能源發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。

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  2007年6月,中國政府發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》,2007年9月,又發(fā)布了《中國可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》,提出了國家可再生能源發(fā)展目標(biāo)將風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等納入其中。

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  太陽能是取之不盡、用之不竭的能源,而且能量巨大、安全無污染,是人類的理想能源。太陽能光伏發(fā)電是利用太陽能的主要形式之一。1954年,美國科學(xué)家恰賓和皮爾松研發(fā)成功實(shí)用的光伏發(fā)電技術(shù)。

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  20世紀(jì)90年代后,光伏發(fā)電快速發(fā)展。到2006年,世界上已建成10多座兆瓦級光伏發(fā)電系統(tǒng)。2011年,全球累計(jì)光伏發(fā)電裝機(jī)總量達(dá)到67GW。

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  中國是太陽能資源豐富的國家之一,75%以上的國土,尤其是青藏高原地區(qū)、西北地區(qū)、云南、海南,光照更加充沛。在中國政府倡導(dǎo)扶持下,過去十年中國光伏產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。據(jù)中國國家能源局?jǐn)?shù)據(jù),2005年中國太陽能發(fā)電裝機(jī)總量70萬千瓦,到2014年,累計(jì)裝機(jī)總量已增至2805萬千瓦,(其中,光伏電站2338千瓦,分布式光伏467萬千瓦),在不到十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了40倍的增長。

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  僅2014年,新增光伏發(fā)電容量就達(dá)1060萬千瓦,約占全球新增裝機(jī)容量的五分之一。光伏年發(fā)電量從2013年的90億千瓦時(shí)增至250億千瓦時(shí),增長178%。

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  到2014年,全國各省、區(qū)已累計(jì)并網(wǎng)700多個(gè)大型光伏發(fā)電項(xiàng)目,主要分布在中國西北和東部沿海地區(qū)。累計(jì)裝機(jī)容量排名前三的分別為甘肅省、青海省和新疆自治區(qū),三省裝機(jī)總量超全國總量的60%。分布式光伏、并網(wǎng)容量排名前三的分別為浙江、廣東和河北省,占全國并網(wǎng)總量的40%。

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  中國也是全球最大的光伏設(shè)備生產(chǎn)國。2014年光伏電池組件產(chǎn)能63GW,產(chǎn)量35.6GW,全球占比70%,連續(xù)8年位居全球光伏電池組件產(chǎn)量前位。在全球產(chǎn)量最多的10家光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)中,中國占了6家。

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  中國光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策內(nèi)容

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  為鼓勵和扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,中國政府相繼出臺了一系列文件。這些文件包括:2007年9月,國家發(fā)改委發(fā)布《可再生能源中長期發(fā)展“十一五”規(guī)劃》,2008年3月,財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》,2009年7月,財(cái)政部、科技部和國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》,2012年2月,國家工業(yè)信息化部正式下發(fā)《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》,2012年9月,國家能源局發(fā)布《關(guān)于申報(bào)分布式光伏發(fā)電規(guī)模化應(yīng)用的通知》,2013年8月,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》,等等。

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  同時(shí),各省、市地方政府,依據(jù)中央部門的政策精神,出臺了關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)的地方性政策文件。這些政策文件規(guī)定了從項(xiàng)目初始投資補(bǔ)貼、稅費(fèi)貸款優(yōu)惠、項(xiàng)目用地安排等各方面政策,對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展起了重要的推動和保障作用。

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  光伏產(chǎn)業(yè)政策中最受關(guān)注、也是最核心的內(nèi)容是光伏補(bǔ)貼政策。中央政府部門規(guī)定了國家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),而地方省市在國家規(guī)定的基礎(chǔ)上又規(guī)定了本地的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

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  (一)國家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

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  光伏電站

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  將全國劃分為三類太陽能資源區(qū),年等效利用小時(shí)數(shù)大于1600小事為一類資源區(qū),年等效利用小時(shí)數(shù)在1400-1600小時(shí)之間為二類資源區(qū),年等效利用小時(shí)數(shù)在1200-1400小時(shí)之間為三類資源區(qū),實(shí)行不同的光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。

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  分別為一類資源區(qū)0.9元/kWh,二類資源區(qū)0.95元/kWh,三類資源區(qū)1.0元/kWh。光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)高出當(dāng)?shù)孛摿蛎禾繖C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分,由國家可再生能源發(fā)展基金予以支付。

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  分布式光伏發(fā)電

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  對分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照全電量補(bǔ)貼的政策。電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.42元(含稅)。其中,分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用有余上網(wǎng)的電量,由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購。

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  (二)地區(qū)補(bǔ)貼規(guī)定

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  各地根據(jù)自身能源優(yōu)勢、發(fā)展目標(biāo)等出臺了各自的扶持政策,補(bǔ)貼內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。下面是幾個(gè)地區(qū)的具體規(guī)定。

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  浙江省。浙江省式太陽能資源不夠充沛,屬于三類資源區(qū),但光伏補(bǔ)貼力度較大。對光伏發(fā)電項(xiàng)目按照所發(fā)電量,在國家鋪貼的基礎(chǔ)上,勝利再補(bǔ)貼0.1元/kWh。而杭州市又規(guī)定,在國家、省補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,市財(cái)政在給予0.1元/kWh的補(bǔ)貼。溫州市規(guī)定,對2014年新建成并網(wǎng)發(fā)電的光伏發(fā)電項(xiàng)目,給予0.2元/kWh的補(bǔ)貼。

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  江西省。在國家補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,實(shí)行兩種補(bǔ)貼模式:一種是初始投資補(bǔ)貼,一種是度電補(bǔ)貼。如對“萬家屋頂光伏示范項(xiàng)目”,給予一期工程4元/W、給予二期工程3元/W的初裝費(fèi)補(bǔ)貼;對列入省光伏建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目,建成后在享受國家度電補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,按發(fā)電量每度給予0.2元補(bǔ)貼。

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  上海市。對光伏電站,按發(fā)電量對項(xiàng)目投資主體給予0.3元/kWh的獎勵,獎勵時(shí)間為連續(xù)5年。單個(gè)項(xiàng)目的年度獎勵金額不超過5000萬元。對分布式光伏,按照電量消納用戶類別區(qū)分補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),工、商業(yè)用戶為0.25元/kWh,個(gè)人、學(xué)校等用戶為0.4元/kWh。

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  湖南省。對2014年投產(chǎn)的光伏發(fā)電項(xiàng)目(含自發(fā)自用和上網(wǎng)電量)省里給予0.2元/kWh的補(bǔ)貼,補(bǔ)貼10年。2015-2017年投產(chǎn)的項(xiàng)目根據(jù)成本變化調(diào)整。

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  陜西省。規(guī)定在2015年前,對光伏發(fā)電實(shí)行增值稅及征即返50%的政策。太原市還規(guī)定對外來投資或擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的光伏企業(yè),優(yōu)先安排土地指標(biāo)和配套服務(wù)設(shè)施用地。

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  可以看出,中國當(dāng)前光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策具有兩方面重要特征:

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  一是形成了包括國家基礎(chǔ)規(guī)定和地方補(bǔ)充規(guī)定相結(jié)合的政策體系,既反映了國家的原則要求,也照顧了各地的實(shí)際,源于貫徹實(shí)行和調(diào)動地方積極性。

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  二是政策內(nèi)容涵蓋了從初始投資補(bǔ)貼到光伏電站補(bǔ)貼、分布式光伏補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、配套服務(wù)等各項(xiàng)內(nèi)容,是一種“組合式”的政策激勵,對光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了系統(tǒng)的政策支持。

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  中國光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策前景

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  中國政府已經(jīng)鄭重作出承諾,到2030年本國溫室氣體排放達(dá)到峰值,并爭取早于該時(shí)間做到。因此,進(jìn)一步大力發(fā)展清潔能源是必然的選擇。中國政府的目標(biāo)是到2030年將包括可再生能源和核能在內(nèi)的清潔能源的占比提高到15%,到2030年進(jìn)而提高到20%。

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  光伏發(fā)電將以更快的速度發(fā)展。根據(jù)中國國家規(guī)劃,到2020年,全國將實(shí)現(xiàn)累計(jì)100GW的光伏裝機(jī)容量,年發(fā)電量將達(dá)到1300億千瓦時(shí)。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與政策的推動密切相關(guān)。中國光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策的發(fā)展趨勢如何,這是業(yè)內(nèi)和有關(guān)方面關(guān)心的一個(gè)問題。

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  繼續(xù)實(shí)行光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策是客觀需要

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  目前,光伏發(fā)電成本過高是中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的最大障礙。光伏產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè),與煤炭發(fā)電等能源生產(chǎn)相比,技術(shù)尚不夠成熟,這是成本相對較高的主要原因。盡管近年來中國光伏發(fā)電成本已有所下降,但仍在0.7-0.8元/千瓦時(shí)左右,約是國內(nèi)大部分地區(qū)煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)(0.38元/千瓦時(shí))的兩倍。

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  顯然,如果沒有光伏電價(jià)補(bǔ)貼,光伏發(fā)電就是去了投資吸引力。世界上許多國家包括德國、意大利、日本、美國等起步較早的主要光伏市場國家,都實(shí)行了各自的扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。

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  中國的光伏產(chǎn)業(yè)目前尚處于初步發(fā)展階段,繼續(xù)實(shí)行光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策,不僅是推動和保障光伏產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的客觀需要,對于實(shí)現(xiàn)中國溫室氣體排放目標(biāo)也是必須的。

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  將進(jìn)一步增強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性和有效性

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  目前中國的光伏產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容雖然已形成體系化的特點(diǎn),但政策的協(xié)調(diào)性和有效性還存在明顯不足。例如,政策激勵機(jī)制過于偏重供給方面,如裝機(jī)容量和上網(wǎng)電量,而店里的購買者和消費(fèi)者沒有得到足夠的激勵,從而導(dǎo)致需求意愿不強(qiáng)。

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  再如,國家規(guī)定光伏電價(jià)補(bǔ)貼從光伏專項(xiàng)基金和光伏電價(jià)附加費(fèi)中支付,而電價(jià)附加費(fèi)是采取延期支付的方式,這往往是補(bǔ)貼資金不能按時(shí)足額到位,影響資金的正常流動。如黃河上游水電開發(fā)公司負(fù)責(zé)人介紹,由于補(bǔ)貼發(fā)放滯后等原因,相當(dāng)于增加電站的資金成本近7000萬元,導(dǎo)致電站投資回報(bào)率減少20%。

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  因此,進(jìn)一步增強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性和有效性是今后中國完善光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策需要解決好的重要問題。也就是說,政策的安排應(yīng)該使光伏電力供應(yīng)方、光伏設(shè)備生產(chǎn)廠家、光伏購買方,以及光伏電力消費(fèi)者都能從光伏能源的發(fā)展中得到好處。可以預(yù)料,不論是中央部門還是地方政府,都會在這方面做出重大努力。

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  向光伏技術(shù)研發(fā)傾斜將成為激勵政策調(diào)整的重點(diǎn)

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  中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能遭遇的一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)是技術(shù)變革。中國的光伏技術(shù)近年來有很大提升,但在一些方面如高效節(jié)能的多晶硅制備技術(shù)、太陽能電池工藝技術(shù)等,還存在一定差距。更使得重視的是,目前光伏發(fā)電技術(shù)在國際上仍處于較快的技術(shù)變革期,有些技術(shù)如薄膜電池制備技術(shù)在處在初期發(fā)展階段。

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  光伏發(fā)電的新技術(shù)新工藝隨時(shí)可能出現(xiàn),中國現(xiàn)有的技術(shù)和產(chǎn)能隨時(shí)可能被沖擊。因此,加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)是中國光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。目前中國中央部門和地方政府都缺乏連續(xù)的光伏技術(shù)研發(fā)投入計(jì)劃,專門用于技術(shù)研究的資金明顯不足。許多專家學(xué)者都呼吁重視這一問題,這將是中國光伏激勵政策今后調(diào)整的一個(gè)重點(diǎn)。

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  中國光伏發(fā)電補(bǔ)貼將逐步下調(diào)直至實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)

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  中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼,但隨著技術(shù)的提高,規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)營的改善,光伏發(fā)電成本也在逐步下降。在一些地區(qū),2010年光伏發(fā)電成本在1.1元/千瓦時(shí)左右,現(xiàn)在已降至約0.8元/千瓦時(shí)。

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  美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家彌爾頓·弗里德曼曾指出,價(jià)格的功能在于傳遞信息,激勵資源使用者以這種信息為向?qū)В钯Y源所有者的行為依從這種信息。人們已經(jīng)認(rèn)識到,政府對光伏發(fā)電實(shí)行的價(jià)格補(bǔ)貼雖然在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初起是必要的,但同時(shí)也扭曲了價(jià)格形成機(jī)制。

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  包括中國政府在內(nèi)的各國政府都不可能無休止地對光伏發(fā)電實(shí)行補(bǔ)貼。中國太陽能應(yīng)用專家、國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成預(yù)測,從2016年起,光伏發(fā)電補(bǔ)貼將逐步下調(diào),到2025年將實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng),及與火力等傳統(tǒng)能源發(fā)電價(jià)格持平,無需再依賴國家補(bǔ)貼。人們期待著這一時(shí)刻的到來。

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